国家制度和治理体系建设迈出新步伐

黑龙江大学纪委委员、文学院党委书记  宋烨

我领读的这部分主要涉及政府机构改革和国家治理，通过深入学习，有三方面收获向大家汇报。

一、梳理机构改革历程，感受国家治理理念和治理体系变化。

新中国成立以来，我国政府机构经历过十余次的改革，每次改革都是在不同经济社会背景下进行的，也指向一个新的改革目标。政府机构作为国家治理的重要主体，是国家治理体系的重要组成部分，国家治理理念是政府机构改革的指挥棒，理念的演进直接推动了政府机构改革工作。新中国成立以来政府机构改革的历史进程分为三个阶段。在这三个阶段中，我国国家治理体系呈现出了不同图景，治理能力也在探索中不断提高。

第一阶段是新中国成立后到改革开放之前：

1949年建国时国家设立政务院，政务院下设四个委员会，主持国家行政事宜。1951年推行了新中国第一次政府机构改革，调整机构、紧缩编制，目标是集中权力。（1954年时政务院正式改称国务院。）1956年进行了第二次较大规模的改革，目标是中央权力下放地方，扩大地方自主权。1960—1965年，进行了第三次机构改革，精简了中央和地方干部81万人。

从国家治理体系来看，这一时期有两个特点。一是改革过程中政府工作部门数量变化大。1953年时，政务院工作部门42个，1956年增加到81个，1959年减为60个，到1965年增加到79个，1970年由79个撤销合并为32个。随后11年的时间，到1981年增加到了100个。从数字可以看出，虽然进行了多次精简，但精简后又出现了不断增多的情况。第二个特点是政府的角色可以概括为“全能型政府”，啥都管，即政府职能伸展到了经济社会生活的各个方面，这一阶段已经形成了相对稳定和完整的政府治理体系。

第二阶段是从1978年改革开放到2013年之前：

改革开放后，党的工作重心地转移到以经济建设为中心，之前实行计划经济时期的机构设置和职能定位存在缺陷，因此先后进行了六次规模较大的改革。这一阶段的改革目标是逐步建立起适应社会主义市场经济体制的政府机构。

这一阶段国家治理的理念和目标发生了重大转变，转变政府职能是关键词。2002年，党的十六大明确界定了政府的职能，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。2003年是政府职能转变的关键之年，推动此次政府职能转变的一个重要催化剂是SARS事件，该事件明显暴露出了政府公共服务能力的不足。2003年提出要“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。2005年提出要“建设服务型政府”。2008年提出要探索实行职能有机统一的大部门体制”，要按照职能进行合并。

这一阶段国家治理体系也随之发生了重要变化，比如中央政府的部分职能下放到地方，地方政府拥有了更多的自主性；政府和企业分开，政府不再直接干预企业发展等等。改革的核心是通过简政放权的方式推动经济发展，从主抓经济建设转到全面的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府职能实现从全能型向管理型、服务型转变。

第三阶段是十八大之后：

党的十八大提出了机构改革的新理念：“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”,“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。2013年十八届三中全会中首次提出了全面深化改革的总目标，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，政府机构改革从此有了新的方向和更加科学的定位。特别是从2018年到2019年开展的为期一年多的深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。通过这次改革，适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立。

二、厘清治理的基本概念

1、治理的含义

“治理”原来是一个社科术语，自从十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标后，它便成为中国政治的热门话语。治理不是统治，也不是管理，区别很大。治理理念是一种新的管理思想，是影响国家政治、经济、社会和文化等领域的公共活动；与传统的管理思想不同，治理意味着一种新的管理方式，关注多元主体之间的冲突协调和对公共事务的共同参与。不同于政府统治由上至下的权力运行向度，治理是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商和伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。

2、治理的路线图。

2013年11月，十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2017年10月，十九大报告中再次强调，“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端”。中共十九大还具体确定了实现国家治理现代化的阶段性目标，即到2035年，“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”；到2050年，完全“实现国家治理体系和治理能力现代化”。“国家治理体系和治理能力现代化”是一种全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党对自身执政经验的一个理论概括。

3、治理的目标

治理的理想目标是善治，是公共利益最大化的管理活动和管理过程。善治意味着官民对社会事务的合作共治，是国家与社会关系的最佳状态。疫情防控的人民性，社区的网格化扁平化管理，都是善治的缩影，善治的本质特征就是政府与公民对社会公共事务的协同管理，或称官民共治。

三、国家治理体系和治理能力现代化过程中所表现的特点

迅速崛起的中国成为世界关注的焦点。其中一个重要的问题是：究竟是什么原因造就了中国的现代化奇迹？换言之，是什么原因使得中国在成功地实现经济现代化转型的同时，还能够保持社会秩序的基本稳定？根本原因在于中国走上了一条中国特色的社会主义道路。

国家治理中带有许多自己的特色，从这些特点中，我们能够学到并且可以运用到实际工作中的方法论。学校和二级学院处在构建治理体系、提升治理能力的过程中，必然要进行探索和改革，那么这些特点，可以作为原则和底线思维。

首先，以党组织为主导的多元治理结构。中国的治理主体已经多元化，但是在所有治理主体中，最重要的是中国共产党的各级组织。党掌握着国家的核心政治权力，党委是最高决策权威所在，因此党组织在公共治理中作用更大。用习近平的话来说就是：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”

其次，基于“路径依赖”之上的增量改革道路。增量改革的实质，是在不损害或不剥夺已有利益的前提下，最大限度地增加新的利益总量，使人们在改革中获得更多好处。这种增量改革，既强调创新与变革，又注意保持和发扬传统的政治优势，不是简单地割裂传统。它强调改革过程的渐进性，常常是采取“以点带面”，先做局部试验，取得经验和教训后，再在更大范围推广。

其三，稳定是压倒一切的核心价值。从邓小平到习近平，领导人都把“稳定压倒一切”当作核心的治理价值，在传统的中国政治语境中，社会稳定的主要意义是政权的稳定和现状的不变，是一种静态的稳定。十五大报告对于稳定是这样表述的：“在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定。”这是一种动态稳定，追求的是过程的平衡，实质是用新的平衡代替旧的平衡。

其四，法治与人治同时起着重要作用。改革开放后日益重视依法治国，也确实取得了巨大的进步。但中国是一个有着两千多年人治传统的国家，建设法治国家将是一个相当漫长的过程。在这一过程中，人治仍将发挥重要的作用，因此，正确处理好人治与法治的关系，是达到理想治理状态的重要环节。